自1994年《中华人民共和国城市房地产管理办法》正式引入商品房预售制度以来,房地产市场在缺乏监管的宽松环境下得到了空前发展。直到今年5月,住建部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》,明确指出不仅要引入预售资金的监管账户,而且鼓励试点现房销售,引入监管机制的趋势才明朗,商品房预售制度正常化有了可能。
预售制度可部分减少房地产未来需求的不确定性,并有助于降低开发商的存货成本,在国际上具有相当的普遍性。不过各国和各地区都对住房预售的市场准入、资金支付方式、资金专款专用和信息披露等进行了严格的监管,总体上共性包括:
第一是严格的预售准入条件:一般而言,大多数国家和地区都对开发商的预售资格进行较为严格的限制。如在香港,资金充裕、担保充分的大企业更容易获得预售许可。在美国,虽然预售的方式比较灵活,甚至可以未开工预售,但是资信和商誉好的开发商可免除托管账户的监管要求。在日本,开发商只有具备合法的建筑许可证,才能办理预售。
第二是严格控制预售资金的支付节点和支付比例:几乎所有的国家在期房预售时,都严格要求预售合同中对预售资金的支付节点、方式和比例进行明确。一般而言,几个非常关键的支付节点是:首先支付一定比例的定金,然后依次按照新房开工并建好房基、房屋封顶、全部设施竣工等建设节奏分别支付不同比例的预售资金。具体而言,日本、美国、中国香港、新加坡、中国台湾明确各自的定金支付比例为10%、5%~
10%、5%~10%、20%、10%。德国和法国一般在签订预售合同时不支付定金,而是以是否建好房基为起点,进行分批、分期支付。
第三是严格的预售款第三方专门管理:从国际经验看,几乎所有的成熟市场都会引入第三方的托管账户,预售资金并不能一次性全部进入开发商的账户,而是由专业的律师事务所或银行进行专门管理,并在严格的监管下按照建设工程进度逐笔拨付。
2009年,中国期房预售面积占全部住宅销售的比例已达72.1%(10年前这一比例仅为40%),这说明住宅预售早已成为我国主要的房屋销售方式,相对于成熟经济体,我国的住宅预售占比已经很高。然而,对比国际经验,中国的住宅预售制度服务于开发商的融资需求,是特定经济环境下的一种过渡性安排。
从政策取向上看,引入监管是预售制度正常化的关键,具有政策纠偏意义:中国与发达国家或地区预售制度的重要区别在于预售款包括定金、预收款和个人按揭几乎都是一次性地进入开发商的资金账户,从而在预售的第一个环节就将银行抵押贷款支付给了开发商。正是这个角度讲,引入监管的关键之处就在于按照开发商的建设进度分批、分期支付,并在每个环节明确设定支付比例。从北京市拟出台的监管方案看,将预售款引入专门账户管理,并参照基础完成、结构封顶、竣工验收、登记申请四个资金使用节点核拨资金,每个节点用款额度不得高于重点监管资金总额的25%。这种监管措施完全符合国际监管惯例,具有较高的可操作性。实际上,引入监管机制本身并不是新政策,而是参照国际经验,实现预售制度正常化的重要步骤,属于政策纠偏的范畴。
此外,引入完全的第三方监管是未来继续改革的方向:从目前一些城市出台的监管方案看,虽然都明确引入了预售款的专门账户管理,但最终的资金监管权都落在了商业银行或者地方监管机构,考虑到地方政府、银行与开发商三者之间难以界定的清晰关系,目前这种监管方案仍不完备。未来一个可以参考的方向是:第一步引入商业银行与独立第三方(工程监测机构和律师代理机构)的共管账户;第二步是逐渐过渡到完全独立的第三方监管机构,但是方向应当是值得考虑的。
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