其次，城镇建设用地先占后补的模式，占地在先是刚性的，补地在后是柔性的，往往只占不补占优补劣多占少补，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力的下降。正因如此，地票交易制度已是大势所趋，不仅有利于城乡土地大范围置换，更重要的是催生了统一的建设用地市场，有效破解了城乡二元用地矛盾。
如何改革完善城乡建设用地管理制度，建立城乡统一的建设用地市场，是统筹城乡经济社会发展的大事。重庆市市长黄奇帆在接受《经济参考报》记者采访时说。
黄奇帆表示，2008年8月上旬，国土资源部与重庆市政府签订战略合作协议，支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式，支持重庆设立农村土地交易所。该交易所是重庆市政府出资成立的，注册资金5000万元，主要从事地票交易。
重庆市国土资源和房屋管理局副局长、重庆农村土地交易所总裁董建国介绍，重庆农村土地交易所除为全市土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权流转提供交易平台外，最重要的创新就是推出农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的地票交易。
走出县域挂钩
国土资源部几年前推出农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的政策，并在四川、浙江等省的8个县市试点。
2005年国土资源部发布了关于规范城镇建设用地增加与农村建设用减少相挂钩试点工作的意见。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
重庆的地票交易制度与其他试点地区的挂钩试验有所区别：
一是重庆的地票交易超越了传统的挂钩试验的行政区界限，把远郊区纳入挂钩试验的范畴。
二是实现价格统一化。地票将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。地票价格的高低与项目区无关，与级地租无关，仅与拍卖价格有关，实现指标价格的统一化。
三是把土地的交易转化为票据化的模式。地票模式是把挂钩指标票据化。通过地票形式，土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据，使固化的土地资源转化为可流动的资产。
四是先复垦后占地，减少了挂钩风险。地票模式是先对农村集体建设用地进行复垦，验收合格后增加的耕地指标。通过地票在交易所进行拍卖，实行先造地后用地的操作模式。
防止圈地潮
地票思路产生后，一定要辅以稳妥、严格、科学的程序，才能保证这一制度创新不突破国家的土地利用总体规划，保证耕地保护的量和质，有效维护农村集体和农民个人的权益，防止以此为名形成新一轮圈地潮。
重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向记者介绍，地票交易运作共有4道程序。
首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地进行专业复垦，经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的地票，实际上是先补后占。他解释说，地票实际上就是建设用地指标，并不指某一个具体的地块。地票交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的地票可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地；在城市落地使用时，则必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置；对地票交易总量，市政府根据年度用地计划、经营性用地需求情况等合理确定。
地票制度尊重了农民对土地的发言权。重庆市明确规定，农村建设用地复垦由农民或农村集体经济组织申请，凡申请农村宅基地及附属设施用地复垦的农民家庭，必须有稳定工作或稳定生活来源，以避免交易后农民生活困难、流离失所；农村集体经济组织申请农村建设用地复垦，必须经三分之二以上成员或成员代表同意，防止农村集体经济组织利益受到损害。
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