当事人拒不停止建设继续施工的或者拒不自行拆除的,相关行政部门可以采取停水、停电等措施或者报区以上人民政府批准后采取查封建设施工现场、强制拆除等措施。
办法第十八条规定,对无法确定当事人的违法建设,可以发布通告。通告届满,仍拒不接受处理的,可以报经市、区人民政府同意后强制拆除或者没收。
城管队员和街道办事处相关工作人员一起到广州宏城花园某违建别墅拍照取证,在别墅门口,调查人员遭到七八个不明身份的年轻人阻拦,“他们声称业主不在不让进门,后来公安赶到也无济于事”。类似的“业主不给进门没招”、“违法当事人避而不见”等种种情形一直是城管部门查处违建的难题。
对此,《广州市查处和控制违法建设实施办法(征求意见稿)》给出了种种“硬招”:公安机关应当协助相关部门进入违法建设现场；当事人拒不停建的可采取停水停电乃至强拆等措施；不可拆的或可被没收充公……
此前,曾有市民质疑:在强拆之前,规划和城管部门干什么去了?如何在强拆前及时“治疗”?为此,办法首次将物业管理部门纳入监管范围。物管公司如若“睁只眼闭只眼”,也将受到处罚。
在轰隆的机器声中,广东省广州市海珠区艺苑路126号一栋楼房被强制拆除。
《法制日报》记者在现场了解到,这栋住宅楼属于违章建筑,海珠区城管执法分局、区建设和园林绿化局牵头组织有关职能部门依法予以强制拆除。
而就在此前,广州市城管局在网站上公布了《广州市查处和控制违法建设实施办法(征求意见稿)》,向社会各界公开征求意见时间截至今年9月20日。
根据办法要求,广州市已获批强拆的建筑如在部分拆除的情况下会影响安全,则可整栋拆除；拆除不了的,城管部门或可没收充公。如办法通过,广州市城管部门在广州市二沙岛宏城花园查控违建过程中所遭遇的“业主不给进门没招”、“违法当事人避而不见”等种种情形,都将有具体规定来保障执法。
此前,《法制日报》记者在调查宏城花园豪华违建别墅事件过程中,有专家指出,备受民众质疑的对拆除违章建筑时政府职能部门所表现出来的“失职”,实际上也是因为有关部门遭遇了一些困境,而造成如此局面的主要原因还是法律的缺失。
广州市城管局有关负责人向记者透露,目前,广州市在查控违建领域依据的仍是城乡规划法、《广州市违法建设查处条例》和行政处罚法,而“一直沿用的传统拆违方式和拆违体制,正面临脱离当前违建产生、查处、制止的内在规律危险,并存在拆违主体、拆违程序、拆违体制、法律依据、相关政策等新问题的考验”。
“正是基于这样的现实,早在四五年前就开始调研,时至今日办法才真正出台,接受民众的‘检验’。”这名负责人说。
翻阅办法,《法制日报》记者发现,其中不仅对政府职能部门如何处理“违建”及相关职责给予了明确规定,还对违章建筑的处置等方面给出了规范,同时对“拆违”过程中的许多细节问题给出了具体法律条文来保障。
但是,这个办法能否对在各地有“肆虐”之势的违章建筑问题起到“药到病除”的根本性作用?为此,《法制日报》记者进行了多方走访。
现状执法部门不作为屡受质疑
破题发现违建24小时内立案
宏城花园豪华别墅的违建问题之所以受到社会各界的高度关注,其中一个主要原因在于:宏城花园的违建问题由来已久,部分业主在取得物业管理公司同意后,近年来开始陆续以装修为名对别墅进行不同程度的违法改建和扩建。特别是去年9月份以来,违法建设更加集中、更加突出,业主们开始争相攀比、仿效,擅自对别墅进行较大规模的违法改建、违法扩建,有修筑凉亭的、有开挖鱼池的、有扩建地下室的、有改变主体结构的,甚至还有个别业主将原有别墅推倒重建。
由于上述违建发生的时间长,城管部门也没有采取相应的执法措施,因而“城管部门的执法软弱无力”成为社会各界质疑的焦点。
为了破解职能部门拖延执法、甚至行政不作为的难题,办法提出,查控违法建设工作坚持属地管理、谁主管谁负责、守土有责的原则,各区、镇(街)人民政府(办事处)全面负责辖区内查控违法建设工作。区(特定管理区委员会)、街(镇)、社区不履行查控违法建设职责,组织查控违法建设不力的,由上级查控违法建设工作领导小组或办公室给予黄牌提醒或者红牌提醒。
同时,办法规定,经红牌提醒后未能及时组织整改,玩忽职守、失职渎职,造成重大影响或伤亡事故的,由其所在单位、上级行政机关或者监察机关对区(特定管理区委员会)、街(镇)党政主要领导、分管领导、具体经办人员年度考核评定为不称职,并依法给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。
此外,为了预防城管部门在查控违建上的低效率,办法对规划部门、城管部门查控违建提出了具体时限要求:规划部门、城管综合执法机关发现在建未投入使用的城镇违法建设应责令立即停止建设并限期改正,并在24小时内予以立案调查、采取控制措施,立案后24小时内向同级人民政府和上级主管部门报告。当事人拒不停止建设继续施工的或者拒不自行拆除的,相关行政部门可以采取停水、停电等措施或者报区以上人民政府批准后采取查封建设施工现场、强制拆除等措施。
“办法的出台十分必要与及时。因为越来越严重的违法搭建,影响到公共利益和公众利益,基于这种公共秩序管理的需要也有必要出台办法,它一方面可以规范政府的行为,另一方面也使相对人明确了违建产生的后果。”广州大学法学院院长邓成明对《法制日报》记者说。
现状调查取证被拒门外“没招”
破题公安协助城管入违法现场
据了解,在基层查违建过程中,城管三番五次下发《责令限改通知书》却无人理睬是常有的事。
《法制日报》记者在采访宏城花园违建别墅事件时了解到,在宏城花园违建调查立案过程中,很多业主至今也未和执法的城管工作人员照过面。宏城花园宏业径13号的业主甚至曾经以侵犯隐私权为由,拒绝城管部门进入室内调查取证,使城管部门在违建立案过程中受到很大的阻挠。
“由于宏城花园是一个高档小区,平常的执法队员也是很少能到达小区里,对一些违法建筑没有及时发现。而且,施工比较隐蔽,从外边看比较难。”广州市城管局一名负责人告诉记者,整个立案调查过程当中,业主是基本上不见你的,找业主找不到,收集资料收集不到,包括每个业主的身份信息、房产证,“得不到这些就立不了案”。
“而且,我们的取证可以用‘艰辛’形容,甚至小区的保安都会出面干预驱赶取证的城管工作人员。”据这名负责人透露,一次,城管队员和街道办事处相关工作人员一起到宏城花园某栋别墅拍照取证,在别墅门口,调查人员遭到七八个不明身份的年轻人阻拦,“他们声称业主不在不让进门,后来公安赶到也无济于事”。最后,城管只能把告知文书贴在别墅门口。
“城管送执法文书无人理”,这样的尴尬局面在种种违建事件中也不鲜见。针对此类问题,办法进一步明确了查控违建过程中各部门的职能,保障联动。
办法第二十二条提出,公安机关应当为查控违法建设工作提供安全保障,协助相关部门进入违法建设现场,维持查控违法建设执法现场秩序。
同时,办法第十八条规定,对无法确定当事人的违法建设,可以通过在违法建设物上或者规划部门、城管综合执法机关的网站上发布通告的形式督促违法建设当事人等利害关系人接受处理,通告期间不得少于7日。通告届满,仍拒不接受处理的,可以报经市、区人民政府同意后强制拆除或者没收。
对在建的违法建设,规划部门或城管综合执法机关可以在违法建设上张贴责令限期改正通知书等执法文书,当事人仍然强行抢建的视为送达。
现状监管部门难发现违章建筑
破题小区物业有责任予以监管
除了对执法部门制定出诸多“条条款款”,办法对于违建的处罚也给出了处理意见:对尚可采取改正措施消除对规划实施影响和改变规划使用性质的违建,应由规划部门作出行政处罚；对于规划定性“无法采取改正措施消除对规划实施影响的”违法建设,应当由城管综合执法机关作出限期拆除的决定,并处罚款。对因部分拆除影响建(构)筑物结构安全的违法建设,可整体拆除；对无法采取改正措施消除对规划实施影响且不能拆除的,应当由城管综合执法机关没收实物或者违法收入,并处罚款。没收的实物交由规划部门确定使用性质后交财政部门统一处理,违法收入由城管综合执法机关实施行政处罚前委托有资质的评估机构进行市场价格评估后予以没收。
在采访中,有专家针对“没收违章建筑”这一规定向《法制日报》记者明确指出:“虽然办法规定了没收的实物交由财政部门统一处理,但还需要制定合理公开透明的监督程序。”
根据办法,当事人如果拒不停止建设继续施工或者拒不自行拆除的,相关行政部门可以采取停水、停电、停气等措施或者报区以上人民政府批准后采取查封建设施工现场、强制拆除等措施。公安、环保、建设、文广、卫生、工商、农业、出租屋管理、供水、供电、供气、电信、有线电视部门不得办理相关许可和提供相关服务,已经办理的应当予以撤销相关许可和停止服务。
但是,对此,有市民指出,一幢违章建筑从动工到竣工,要经历一个较长的过程,城管的职责应该更多的在于制止违建行为的发生,而不是听任违章建筑建成后再采取停水、停电及强拆、没收等非常手段去纠正。
在宏城花园违建别墅事件被媒体曝光后,社会各界就对违建别墅如何处理一直有争议。在部分市民对强制拆除拍手称快的同时,质疑的声音也是不绝于耳,甚至有市民直言不讳:“在强拆之前,规划和城管部门干什么去了?如果在业主违建时就制止,是不是可以减少损失?”
对于这样的质疑,有关专家告诉记者,经过多年调研,有关部门发现,要想“治疗”违章建筑,小区内的物业管理部门也应被纳入监管范围之内。
“事实上,很多小区违建都是在物管的默许下,一天一天建起来的。”广州市民吕先生告诉记者,“物管对违建的监管还真撇不开关联。很多小区里的违建,监管部门发现不了,但物管肯定最先知道。一来,邻居投诉违建,第一选择恐怕就是小区物管；二来,违建总要运沙子、运材料,进出小区,物管也很容易发现。对发生在自己眼皮底下的违建,知道了就不能不闻不问,毕竟违建侵犯的是整个小区业主的权利,作为小区物管,有责任对其阻拦。”
为此,办法明确规定了物业服务企业的责任。对已经实行物业管理的区域内发生的违法建设行为,物业服务企业应当予以及时制止,并向相关行政主管部门报告。物业服务企业不及时制止和报告违法建设行为的,由国土房管部门处以2000元以上5000元以下罚款。设计单位、施工单位为违法建设提供施工图纸或者施工的,由规划、建设等部门依法处理。
不过,不少市民认为,对物管公司的处罚太低,很难起到督促作用,物管公司可能出于某种顾虑或者利益,宁愿对小区内的违建“睁只眼闭只眼”。
现状笼统定性导致无所适从
破题规划答复要求一案一复
在宏城花园违建立案过程中,城管部门曾就宏城花园内个别违建定性问题询问规划部门意见。广州市规划局答复“该小区内所有违法建设(已立案或未立案)均属于‘无法采取改正措施消除对规划实施影响’的性质”。这样一句“全园违建不可改正”的笼统定性曾让城管部门无所适从。
为此,办法第八条规定,规划部门对相关行政部门完成四至图(标明建筑物方位的平面图)、现场照片、现场检查笔录等主要证据资料收集的案件应当按时一案一复作出定性意见,并书面明确作出定性的理由和法律依据。
广州市规划局有关负责人表示,之所以提出这条意见,是因为城管强拆违章建筑物后一旦进入法院诉讼程序,规划局所出具的所谓“意见”在证据链条上的法律效力是低的,城管部门需要“一案一复”的定性,不然败诉的风险会非常大。
相关阅读