1.房子是给人住的，土地是给人用的
“每出一块高价地，我的心就紧张一回，地价那么高，房价能降下来吗?”居住在北京朝阳区的林先生说，他是北京某企业中层，买保障房不符合条件，到市场买又没有实力。面对着远远超过其收入的房价常常焦虑不已。
去年，土地市场火爆，高价地频出，地价不断被推高，土地出让制度也成为人们关注的焦点。土地成了开发商获取暴利的工具，成了地方财政倚重的重要资源。不止林先生，很多人都很困惑，既然城市的土地是国有的，也就是全民所有的，为什么要卖那么高的价格?国有土地到底是为谁服务的?
“这一轮调控，最重要的是强调了住房应该以满足居民自住为主要目标，弱化了其投资功能。与此对应，我们必须强调土地的资源属性，弱化其资产属性。这就要搞清楚土地是为谁服务的?土地供给如何保证居民的居住权益，合理地配置到促进人民生活幸福中去。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平教授说。
的确，住有所居是每个人的梦想，也是每个人的权益，房子最重要的功能是居住，那么地该怎么供，才能让稀缺的土地资源更好承载民生的期待，满足人们的基本住房需求?
“不可否认，招拍挂作为一种市场交易方式，正是由于‘价高者得’，才使土地价值得以显化，真实地反映了该宗地的市场价格。但是，土地承载着不同功能，在土地出让的过程中，不仅要考虑价格因素，还要充分考虑公共利益、社会影响等问题，特别要考虑其对普通老百姓的基本居住保障及居住条件的改善等问题的影响。当前，我们的住房体系还在改革完善中，要根据已经确定的住房类别，采取划拨等不同方式供地，防止居住地价不断走高，同时优化供地结构，改革完善招拍挂出让制度，把更多的土地以更合理的方式和价格向民生倾斜，这不仅是宏观调控的重要举措，也是长期制度建设的一项重要工作。”叶剑平说。
2.保障性住房用地有保障，供应量同比增长133%
10月20日，上海规划与土地管理局公布，截至目前，上海今年累计供应住宅用地948公顷，占住宅用地供应计划的86%;保障性住宅用地供应达764公顷，占目前为止住宅用地总量的80%以上。
临近年底，为落实今年4月份国土资源部公布的18.5万公顷的年度土地供应计划，全国各地加紧推地，土地供应量较前几年大幅增长，其中保障性房用地增加最快。上半年保障住房、棚改房和中小套型商品房用地供应量为4.2万公顷，占住房用地实际供应量的75%，与去年同期实际供应量相比增加约133%。
“保障性住房供给严重不足、住房体系不完善是造成商品房价格连续攀升的一个重要因素。随着保障性用地的不断增加，未来几年住宅供应总量将大增，进一步扩大保障性住房受益面，对平抑房价将起到重要作用。”中国土地学会副理事长黄小虎指出。
包括保障房在内的供地量大幅增加，促使土地市场竞争激烈程度下降。虽然各地依然偶有高价地块“冒头”，但与2009年高价地块频出相比，今年的地市相对平静。统计表明，三季度一线城市及热点城市地价增幅持续回落，预计四季度地价总体水平或将延续平稳微调态势。
在大幅增加保障性住房用地的同时，为促进土地尽早变房子，国土资源部和住房和城乡建设部共同要求各地加快审批速度。
“在新的制度设计中，建立了对保障性住房、公共租赁房、棚改房和中小套型商品房等政策性住房用地的行政审批快速通道。比如，过去开发商拿地后，规划部门要在20天内核发建设用地许可证，最长不超过一个月。现在的规定是10天，时间缩短了一半。”广州市一位承建保障房的开发商说。
此次国土、住建两部门联手整治土地市场，不仅在各类保障性住房供地程序上给予政策倾斜，还明确对依法收回的闲置土地和具备“净地”供应的储备土地，以及农转用计划指标，优先确保以保障性住房为主的各类住房用地的供应。没完成保障性住房供地计划的地方政府，不得向大户型高档住房建设供地。
也有人担心，大量的土地供给了保障房在内的政策房，会不会造成商品房用地的供应减少，从而导致商品房实际供应量的减少，引发商品房价格的上涨，让中间层改善型需求难以实现?
国土资源部的最新统计表明，包括今年出让的住宅用地在内，还有近32万公顷土地尚未开发，相当于近5年住宅供应用地的总和，其中保障房建设用地约占到了13%—14%。
如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率1.5、每套住房90平方米计算，3年后将会增加3500多万套住宅。按人均30平方米计算，将会解决1亿多人的住房问题。
“尽管我们还不能准确知道这些尚未开发和正在开发的地所处的区域是一线城市，还是二三线城市，是在城市的核心区还是郊区，但仅看这个数字，就是一个天量住房供应。如果这些地块都能按期完成开发，3年后，住房的价格将会得到极大平抑，改善型需求有望得到部分满足，住房总量供需矛盾将得到缓解。”黄小虎说。
3.解决见地不见房的问题，一旦开工必须3年内竣工
理论上讲，增加土地供应可以平抑房价，前提是供出去的地能按期开发建设。
“禁止手里有闲置地的企业去新拿地至关重要。”叶剑平强调，国土资源部规定，对于由企业原因造成土地闲置一年以上的，在结案和问题查处整改到位前，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动。若企业存在伪造公文骗取用地和非法倒卖土地、非法转让土地使用权等违法行为以及违背出让合同约定条件开发利用土地的行为，同样禁止拿地。
据了解，目前，全国闲置用地有17万亩，其中企业原因造成的闲置用地占40%，如果这些地都能得到开发，市场上将会有120多万套90平方米新住房供应。
国土部前期公布的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府原因造成闲置的约占六成，国土部对这一问题提出的解决方案规定：不得将两宗以上地块捆绑出让，不得毛地出让。
“过去出让的土地，有不少地块面积很大，开发商拿下后，因缺少资金或拆迁问题等很难开发。净地出让，缩小地块面积，都有利于避免土地闲置。”中国土地勘测规划院地价所所长赵松指出。
也有人担心，如果开发商挖几个坑，打几根桩，就这么拖拖拉拉开发好多年或者分期开发，不也能达到捂地目的吗?
“新政策要求，一旦开工必须3年内竣工。严格执行该规定，将导致整个行业的巨变。拿到地尽快开发会逐步成为开发商的共识，房地产宏观调控效果将更明显，见地不见房的现象将大幅减少。”叶剑平说。
如何确定项目是否开工，是政策执行的关键。土地出让合同中是否约定了开工日期就成为焦点。记者采访发现，有的地方在和开发商签订土地出让合同时，根本就没有约定开工日期，这也就无法计算3年内能否竣工。
对此，国土部明确，从今年4月1日起，市县国土部门要建立房地产用地开竣工申报制度。土地出让合同签订后，通过网络在线上报，经国土资源部统一配号后方可作为正式文本签订，并将土地出让合同或划拨决定书的电子监管号作为土地登记的重要内容。
“这就意味着如果地方政府出让土地后不上报，就拿不到电子监管号。拿不到号，就没法办理土地证。没土地证，就没法到银行贷款。而来自银行的资金是房地产业的‘命根子’，这就能从源头防止新的闲置用地产生，促使企业严格按合同办事，尽快把供出去的土地形成商品房供应。”国土资源部土地利用司资产处处长雷爱先表示。
此外，对于开发商自身原因造成的闲置，国土资源部联合住房城乡建设、金融、证券等部门建立起协调机制，通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。
“一旦闲置发生，不仅丧失拿地资格，还会被限制上市融资和贷款，这些新规，给房企带来了更大的压力。一些房地产开发企业必然会想方设法加大开发土地的力度。急需资金的房地产开发企业，很可能会通过促销等方式加大销售力度，从而推动房价的回落。此举不仅将明显改善土地存量市场，也将规范新增土地市场，开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发带来的风险。”黄小虎说。
“今年以来，管理部门加大清理闲置土地力度，一直对房地产闲置用地保持高压态势，这是房地产开发投资增速保持较高水平的一个重要原因。”赵松分析。
4.增加土地供给虽有制约因素，但潜力不小
住房和城乡建设部发布的信息显示，今年1—9月份全国已开工建设保障性安居住房520万套。按照规划，到2012年底，将累计解决2200多万户中低收入居民的住房困难。中国房地产业协会副会长朱中一表示，“十二五”房地产规划更加强调保障房投资，每年600万套保障房建设将成为常态。算下来，5年就是3000万套。
如此庞大的规模，意味着要投入非常多的土地资源、建设资金等。提高土地供给能力方面就变得非常重要。从现实情况看，持续增加土地供给虽有制约因素，但潜力不小。
目前，每年供出去的土地基本都来自土地的一级开发。保障性住房建设中，廉租房需要政府投入土地和建设资金，经济适用房需要投入土地，都会占用土地出让金，加大财政缺口，导致土地一级开发缺乏资金保障。
据了解，土地一级开发是一个巨大的市场，但在2007年建立土地收储制度后，往往由政府部门及其附属企事业单位开发，企业参与较少。近日，国土资源部明确，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。也就是说，土地一级开发将交给企业，政府承担“组织者”的任务。
“这样做，将会吸引更多的民间资本进入土地一级开发市场。不仅会加快一级土地开发的进度，提高供地能力，也会部分缓解地方政府财力紧张状况。”赵松解释说。
此外，增加保障住房用地供给的办法还很多，比如加快存量土地入市、提高居住用地比例、提高容积率、增加建设用地、放开农村集体建设用地等，都能对抑制房价发挥作用。
未来土地供应的主力是农村建设用地转变成城市建设用地。据黄小虎测算，假设未来有10%的农村建设用地转化为城镇建设用地，则约有2.9万平方公里土地可供城市建设，后备资源充足。
有了供给能力，还要有一套完善的出让制度。记者了解到，在实际操作中，一些新设保障房类别供地还没有明确规定。比如，公租房建设就缺少基本的规划，其建设用地也亟待明确。
“土地供应是一种引致性需求，土地供应制度直接受住房供应体系的制约。也就是说，有什么样的住房制度就有什么样的土地供应方式。比如，与经济适用房制度相匹配的是划拨方式，实行的是零地价。理论上来说，公租房的开发建设用地是不能采用招拍挂形式的，政府也不宜完全采取无偿划拨的办法，究竟怎么提供土地亟须规范。”叶剑平呼吁。
本报记者于猛
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