《瞭望》文章：“一号文件”聚焦水利
明确规定从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉
“今年中央‘一号文件’主题首次聚焦在水利。”日前，权威专家在接受《瞭望》新闻周刊采访时透露。这也是中央“一号文件”连续八年关注“三农”问题。
“将水利建设置于今年‘一号文件’的核心，既反映了新形势下水利的战略地位，也是水利建设明显滞后的必然要求。”上述专家表示，水利作为农业建设不可或缺的基础条件，不仅关系到农业农村发展，更事关经济社会发展全局。
当前，水利设施薄弱仍然是国家基础设施建设的明显短板。随着工业化、城镇化进程的加快，全球气候变化影响的加大，水资源不足问题变得更加突出，增强防灾减灾能力的要求也越来越迫切。
在北京大学地方政府研究院院长彭真怀看来，这不仅反映在“掘地百米不见水”的华北地区，就连一向水资源充沛的长江沿岸也初现地区性水资源不足端倪。比如，长沙已连续两年出现旱灾;芜湖原本集中在江边的渔船，而今大多停在旱地上，离江心越来越远。
国家防汛抗旱总指挥部常务副主任张志彤2010年在接受本刊采访时曾透露，在我国8万多座水库中，病险水库达3万余座。
上述专家透露，“一号文件”明确提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，充实水利资金的不足，此举较大程度表明了中央层面的治水态度，但是，治水之成功仍需多方努力，不能“就水论水”。
10%的分量和担忧
“建立水利投入稳定增长机制”在今年中央“一号文件”中占据了显要位置。其中包括，加大公共财政对水利的投入，将水利作为公共财政投入的重点领域，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。其中，最引人注目的，当属“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标。
本刊记者在调研中了解到，一般而言，水利资金投入包括中央财政拨款、地方配套资金、银团贷款和社会资金等方式。在此之中，以中央财政预算专项资金为主。该专项资金大多集中投放，由中央财政预算内资金直接给水利部，由水利部二级分配给各省水利厅，最后落实至县市水利局。彭真怀表示，总体而言，地方政府很少进行配套，除非是中央出于加强地方政府责任的目的，要求地方配套。如有此要求，一般采取中央和地方各出资一半的模式，有时地方的比例会稍高。
但是，对于不同的工程项目，各种资金来源呈现极大差异性。其中，对于大江大河治理或者诸如南水北调之类的重大工程，银行贷款、地方配套较多。以南水北调工程建设为例，按照总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。
在农村中小型水利工程建设上，资金来源基本上全是中央财政。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥指出，由于存在资金回收方面的困境，社会资金和银行信贷均不愿涉足此领域。
正缘于此，受访专家认为，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的规定，具有较重大的意义。彭真怀认为，此规定将促使中央政府导向性和地方责任感的结合，会使水利设施“补课”工作很快向前推进。
根据国土资源部部长徐绍史1月7日在全国国土资源工作会议上提供的数据，2010年，中国土地出让成交总价款2.7万亿元。这就意味着即便2011年延续这一数字，当年用于农田水利建设的土地出让收入也将达到2700亿元。
不过，由于各地土地出让收益悬殊较大，李国祥认为，还需要通过省内资金调配或者财政转移支付的方式来加以平衡。
彭真怀担心的是，10%的比例能否真正落实。“上有政策下有对策，我担心地方政府会不会利用这个10%变相作土地增值。”彭真怀说，个别地方政府可能会利用这些资金开发滨湖公园。另外，地方政府也可能会利用此资金兴建类似于水利培训中心之类的“楼堂馆所”，名义上虽然和水利也有关系，但本质上却距农田水利甚远。
彭真怀提醒，由于水利进入一号文件，很多水利工程可能会借机大肆上马，这将再次挤占中小水利和病险水库的兴修。他建议，一定要加大对资金使用和项目审批的督促和监察，以防打着农田水利的名义行GDP或集团利益之实。
30个省区市遭受洪涝灾害
“水利设施的不足早就暴露出来了。”彭真怀认为，2010年的旱涝并举，只是中国水利建设滞后的集中体现。“去年西南地区发生旱灾，但是新疆、内蒙古等经常干旱的地方却发生了涝灾”，这在他看来，“表明中国水利建设已经到了迫在眉睫的地步，水利设施的滞后，足以导致中国农业发生崩溃性的灾难。”
正缘于此，水利进入“一号文件”，李国祥认为，“主要是解决农村水利基础设施不足的问题。”
目前的农村水利基础设施很多兴修于上世纪五六十年代。当时，中国高度重视水利设施建设，毛泽东曾有“水利是农业的命脉”的表述。在实行集体生产的年代，资本投入不多，但农民人力投入较大，集中兴修了一批水利工程，特别是对一些大江大河进行治理，比如淮河、海河，黄河，取得了很好的成效。“这个时期存下的‘老本’，让我们吃了几十年，为中国农业发展打下了很好的基础。”彭真怀说。
实行家庭联产承包责任制以后，水利工作开始变得复杂起来。用李国祥的话说，此时，对于农村里的小型水利设施，农民已失去兴修的积极性，组织农民“挖沟挖河”也变得更加困难。
彭真怀认为，最大的困难在于，一家一户的耕作方式，和“增产不增收”的农业困境。这使农民在水利建设上得过且过，积极性不高。当前，全国18亿亩耕地，被2.5亿农户耕种，一家农户平均耕种7亩左右土地，每人1.39亩。而且，全国有14个省每个农民耕种土地不足一亩，有660个县不到5分，耕种面积越少，农民对水利建设的积极性越低。“毕竟，一亩地的粮食损失不过六百至千元左右，而外出打工则每月即可获取相应或者更高的报酬。”
与此同时，水利资金使用的随意性，也加大了农民对水利建设的不信任感。“水利建设资金落实到县市水利局后，修这条河或那条河，地方领导主观性较大，因此，水利资金使用具有随意性。农民作为农业耕作的主体，甚至感觉和自己没关系。”彭真怀说。
受此影响，当前，中国的农业生产还在吃上世纪的老本。近年来，虽然兴修了大量的水利工程，但是病险水库的加固除险工作一直乏力。彭真怀指出，“蛋糕就这么大，大项目需要钱，自然挤占了中小水库的发展空间，也正缘于此，每逢洪水我们就说要对病险水库加固除险，但是每次都说没钱。”
在12月7日召开的全国防洪抗旱暨舟曲抢险救灾总结表彰大会上，国务院副总理回良玉指出，2010年年初西南5省区发生百年不遇特大干旱，农作物受灾面积超过1亿亩，其中绝收面积超过2400万亩，饮水困难人口最多时超过2000万，直接经济损失近770亿元。入汛后，全国30个省区市遭受不同程度的洪涝灾害，437条河流发生超警戒以上洪水，长江上游出现超过1998年的特大洪水，111条河流发生超历史的特大洪水，数千座水库和大量堤防出险，一些中小河流堤防发生决口、漫溢。洪涝灾害共导致2.1亿人受灾、2.7亿亩农作物受灾，直接经济损失3475亿元。
全年用水总量不超6700亿立方米
“水利是农业的命脉，”彭真怀认为，“在水资源越来越缺乏的情况下，我们需要改变思路，必须研究如何在缺水的现实下发展旱地农业。不能就水论水。”
权威专家认为，按照中央部署，首先，要实行最严格的水资源管理制度。比如，确立资源开发利用控制红线。严格取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水，与此同时，严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围。据透露，根据“一号文件”，未来几年，全国年用水总量将力争控制在6700亿立方米以内。
其次，建立用水效率控制制度，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。
再有，建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。
而为了进一步保证落实新部署，要建立水资源管理责任和考核制度。各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况要定期或不定期考核，考核结果交给干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。
在此基础上，积极推进水价改革。这其中包括：要充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整;工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。与此同时，合理调整城市居民生活用水价格，稳步推进阶梯式水价制度。
“节水型社会不能仅仅是对人民的要求。华北地区明明不适合发展高耗水工业，却强行发展。这种情况下要人民去节水，是最大的问题。”彭真怀认为，无论工业还是全民，都应该建立与水资源的稀缺性和价值相适应的价格形成机制，价格要反映价值，“谁用水多谁对水资源成本负责任。要让耗水工业企业望水止步。同时，对于普通居民，也要树立节水意识。”
除此以外，彭真怀认为，还需思考的是，当前，我国的工业布局和城市化进程。“在中国655个城市中，有400个缺水，其中200个严重缺水。这反映了我们片面追求城市化，导致耗水工业疯狂耗水。”
而且，我国高耗水的工业大多分布在本身已经缺水严重的北方，为纡此困，从水资源丰富的南方向北方调水。这在彭真怀看来，将造成北方的工业价格成本和南方水资源的优势成本同时被扭曲。“如果不从战略上考虑如何做好水利资源布局，在战略上出现失误，很有可能使中国水资源问题越来越严重”。
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