(两会特稿)为13亿中国人看好“钱袋子”
——透视最高国家权力机关审查监督国家预算
新华网北京3月13日电(记者邹声文、周英峰、崔清新)3月13日下午，十一届全国人大四次会议主席团第四次会议经表决，决定将关于预算报告和预算草案的决议草案提交14日上午举行的全体会议表决。
对一个家庭来说，管好收支是全家的大事;对一个国家而言，审查监督好国家预算是全体国民关心的大事。根据国务院提请全国人大审查的2011年中央和地方预算草案，今年全国财政可安排的收入总量为91220亿元，全国财政安排支出100220亿元。
作为中国最大的“账本”，国家预算要“闯”几道关才能通过审查、获得批准?作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会如何为13亿中国人看好“钱袋子”，确保取之于民的钱用之于民、用到最急需的地方、用出最佳的效益?让我们以2011年国家预算为例，追寻它的审查和批准过程，看看最高国家权力机关究竟设有哪些审查和监督“关口”。
提前介入：提出意见建议
根据宪法和法律的规定，国家预算由国务院编制，提请全国人大审查批准。
为了做好2011年的国家预算审查，早在2010年11月开始，全国人大常委会预算工委就先后听取国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部、农业部等17个部门预算执行情况的通报。
2010年12月，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委又先后两次听取财政部关于2010年预算执行情况和2011年预算安排情况的通报，对预算报告和预算编制中的重大问题进行研究。在此基础上，预算工委提出了专门的预算分析报告。
预算工委负责人表示：前期准备阶段的工作重点，是在预算报告和预算草案进入法定审查程序之前，听取部分国务院有关部门的通报，分析预算执行情况、了解社会民众对预算安排的期望，就预算报告重点和预算草案编制交换意见、提出建议，为全国人大审查做好必要的准备。
会前初审：审查效力“升格”
2011年1月，全国人大财经委先后两次召开全体会议，会同全国人大各专门委员会对财政部提交的2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告进行初步审查，并提出初步审查意见。
会后，全国人大财经委将初步审查意见、初步审查会议纪要和初步审查简报，送全国人大常委会、国务院及有关部门，并将初步审查意见印送全国人大代表。财政部对预算报告进行了认真修改。
预算工委负责人表示，以前全国人大财经委只形成初步审查“纪要”、“简报”，近年升格为初步审查“意见”，两字之改，却使财经委初步审查具有一定的法律效力，政府有关部门将据此对预算报告和预算初步方案做出修改。
大会审查：多道关口“把关”
审查和批准国家预算是全国人代会的重要议程。今年大会开幕前，代表们就拿到了预算报告和预算草案。3月8日上下午，近3000名代表分别参加代表团全体会议和代表小组会议，对预算报告和预算草案认真进行审查。
据了解，几年前的大会期间，每个代表团只能得到为数不多的几份预算草案。从2005年开始，代表每人都拿到了一份预算草案，且预算报告内容更加翔实，增加了诸多名词解释和图表。这一改进，有利于代表更好地审查预算草案、依法行使职权。
今年大会期间，全国人大财经委根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，又对预算报告和预算草案作了进一步审查，提出了审查结果报告。国务院根据代表们的审查意见对预算报告认真进行了修改。
3月9日，大会主席团常务主席举行会议，听取了预算审查结果报告和关于预算的决议草案的汇报。
3月10日，大会主席团会议表决通过了审查结果报告，并将报告印发全体代表;决定将关于预算的决议草案提交各代表团审议，并将修改后的预算报告及修改情况的说明印发全体代表。财政经济委员会在审查结果报告中认为国务院提出的2011年中央和地方预算草案是可行的，建议批准预算报告、批准2011年中央预算草案。
3月13日，代表们对包括预算决议草案在内的各项决议草案进行审议。有关预算的决议草案在14日举行的大会上表决通过后，就意味着2011年全国10万亿的公共财政支出“去向”得到最高国家权力机关的批准。
从大会前的工作准备到初步审查，从大会期间代表审阅到财经委审查，从常务主席会议听取汇报到主席团会议表决通过审查结果报告，从代表审议有关决议到大会最终表决批准，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小多道“关口”，才能最后获得批准。
批准之后：全年监督“不断线”
年度预算获得批准后，全国人大常委会将依法通过听取专项工作报告、专题询问等方式，监督预算执行情况。根据全国人大常委会工作报告的安排，2011年将听取审议当年预算执行情况报告以及上年中央决算报告和审计工作报告。
每年6月，全国人大常委会都将依法听取中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。近10年来，“审计风暴”已经成为人们最熟悉的字眼，听取审计报告成为人们最熟知的人大监督预算执行手段。
多年来，常委会组成人员在审议审计报告时，既关注个案的查处，更重视制度的完善。十届全国人大常委会每年听取国务院审计报告后，都要求国务院有关部门对存在的问题认真整改;国务院高度重视全国人大常委会的审议意见，并向全国人大常委会提交有关整改情况的报告。2006年修订的审计法，增加了政府应将审计查出问题的纠正处理结果向本级人大常委会报告的规定。这一规定进一步促进了对预算执行中存在问题的整改，加强了对预算执行的监督。
目前，各界十分关注地方土地出让收支情况。大会主席团通过的预算审查结果报告对今年审计工作提出明确要求：“2011年审计工作应将地方土地出让收支情况作为一个重点。”
听取决算报告，是人大监督预算执行情况的重要方式。每年6月，全国人大常委会按惯例安排听取中央决算报告。为了加强对预算的监督，去年6月，常委会结合分组审议决算报告，就转移支付、预算管理、地方债务、财政体制改革等问题开展了全国人大历史上的首次专题询问。常委会组成人员问得有深度、针对性强;国务院有关部门负责人回答态度诚恳、实事求是，表示要把问题和建议带回去进一步研究，并将落实整改情况及时报告全国人大常委会。
2011年常委会工作报告提出，还将选择财政决算等专题，结合审议相关报告，继续依法开展询问，预算执行将继续成为专题询问的重要议题。
去年，全国人大常委会为进一步加强对预算执行的监督力度，对听取预算执行报告安排作出重大改进，将审查上年决算报告与审议当年预算执行情况报告分开，安排在8月专门听取预算执行情况报告。
预算工委负责人解释说，以前在6月份同时审议决算报告和当年预算执行情况报告，由于当年预算执行时间太短，还不能全面反映全国预算执行情况，而且大家关注的重点是决算和审计报告，对当年预算执行的审议不够深入。现在安排在8月份对预算执行情况和计划执行情况一并审议，更便于常委会组成人员全面了解情况，提出的审议意见也更具有针对性和可行性，监督效果会更好。
去年8月，全国人大常委会第一次专门听取预算执行情况报告。国务院及相关部门十分重视，采取多项措施，积极改进工作，主动配合常委会开展审议。国务院及相关部门高度重视人大常委会审议意见，认真研究落实，注重从体制、机制上深化改革，制定措施，完善预算管理制度、提高预算管理水平，并向全国人大常委会报告了落实情况。
有监督，有“回音”——最高国家权力机关“紧盯”预算执行，效果越来越明显。
力促规范透明：不断取得“重大突破”
最高国家权力机关不断增强预算监督力度的同时，还督促有关方面进一步规范预算编制、推进预算公开透明，并不断取得重大突破。
新世纪以来，中央预算透明度不断提高。根据全国人大的要求，国务院有关方面于2000年首次将4个部门的预算报送全国人大审议，到2010年这一数字增加到98个，且预算内容也进一步细化。
过去在政府的收支中，除了一般公共预算收支以外，还有大量预算外收支未纳入预算，游离于人大监督之外。2009年3月的全国人代会上，国务院首次向全国人大报告了政府性基金预算;去年3月，又报告了中央国有资本经营预算，并试编社会保险基金预算，对于增强预算完整性、预算执行规范性和预算监督严肃性，具有重大意义。
去年3月，大会主席团表决通过的预算审查结果报告首次提出：预算经人大批准后，要在15日内向社会公布，加强社会对预算执行的监督。国务院有关部门认真落实了这一要求。
有关统计显示，2010年，国务院有关部门将全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会进行公开，比2009年首次公开时增加了8张预算表，涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。此外，根据对171家中央部门的书面调查，全年共有74家中央部门向社会“摊开”自己的“账本”。
随着公开预算的部门不断增多，公开的内容也更加细化。2010年公开的中央本级支出预算细化为23“类”123“款”，比2009年增加了2“类”82“款”内容。
2011年3月，大会主席团通过的预算审查结果报告又对今后预算编制和公开提出新的要求：
——从2012年起，应当将地方的土地出让收支情况向全国人大报告;
——加快基本建设支出预算安排，在2012年年初将中央本级75%以上的基本建设支出预算编入部门预算;
——规范政府性基金预算编制，严格按预算管理，增强预算严肃性;
——继续完善国有资本经营预算，逐步扩大覆盖范围，增加用于公共支出的数额，2012年应当向全国人大提交全国国有资本经营预算收支情况;
——继续做好社会保险基金预算试编工作;
——严格执行将政府性非税收入全部纳入预算管理的规定，按照预算制度安排支出;
——进一步推进预算公开……
另据介绍，预算法的修改已经列入全国人大常委会今年立法计划。修改的重要内容就是将所有政府收支都纳入预算，接受人大和社会监督，使“预算外收支”成为历史。
从程序性审查到实质性审查——经过多年持续努力，全国人大及其常委会对预算的监督实现了重大转变。
人们有理由相信，有最高国家权力机关的全力推动，国家预算的编制和执行必将更加科学、更加规范、更加公正、更加透明，13亿人民对国家的“钱袋子”也更加放心……
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