行政机关和事业单位的管理制度并不缺失,问题的关键在于,不少行政机关和事业单位管理的制度,都是人事或财政部门的一些规范性文件,而没有上升到法律的层面,法制化程度比较低
“吃空饷”的行为在县级和县级以下的基层单位更容易发生。因为在制度网络的末梢,外在的约束条件和限制逐渐减弱,有法不依、有章不循的现象更加突出
“吃空饷”的行为在法律上属于典型的不当得利行为,这种不当得利行为,损害的是国家机关、国有企业、事业单位的合法利益,给国有资产造成了损失,依法应当将取得的不当得利返还给相关的单位。
专家认为,“吃空饷”既是“私吃公”,也是“公吃私”,其实质是公共权力的滥用。“私吃公”是因为少数公共部门和公职人员为满足私利而贪占公共资源,以地方或局部利益损害国家利益或公共利益。“公吃私”是因为少数公共部门和公职人员以“公”之身份侵害纳税人之个体权利。但无论是“私吃公”还是“公吃私”,本质上都是一样的——利用公共权力满足私利。由此可以确定,“吃空饷”具有腐败性质。如果吃空饷是故意的甚至是恶意的,那么应该追究法律责任,进行严肃的处理。而不仅仅是简单地予以惩罚
十多年前,从某医学院毕业的吴文荣回到家乡山东省鱼台县,托同村一位长辈帮忙找工作,想一圆自己的“白衣天使”梦。没想到,这一等就是13年,最终只能在街头摆摊度日。就在她梦想破灭心灰意冷之时,却在一次偶然的机会中发现,自己的档案资料竟在11年前就被他人冒用,冒名顶替者正是当初所托长辈的女儿,而且冒名顶替者一直在县里两家医院“吃空饷”。
冒名顶替吃十年空饷
近日,《法制日报》记者采访了吴文荣,了解到此事的前前后后。
吴文荣告诉记者,冒名顶替者吴丽丽一直未到招聘单位鱼台县第二人民医院上班,而是一直以临时工的身份并用真实姓名在鱼台县人民医院工作。但是鱼台县第二人民医院却一直在给吴丽丽发放工资和福利。
对于吴文荣所说的冒名顶替,继而又“吃空饷”一事,鱼台县有关部门在对此事的调查结论中是这样说的,“由于当时县二院技术水平不高,单位经营管理不善,医院经济效益较差,正常上班人员的工资发放数也较低,故医院就没有安排这些人上班,让他们在家等着,待医院条件好些后再安排他们上班,医院为他们缴纳了养老保险金。一直到现在,这些聘用制人员,县二院仍然没有安排他们到医院上班”。
吴文荣认为,没有安排上班,并不代表没有发工资。
2009年6月,吴文荣以侵犯姓名权为由,向鱼台县人民法院提起诉讼。法院在审理此案期间,通过证据保全从当地人事部门调取的机关事业单位工作人员正常晋升级别档次工资花名册显示,冒名的“吴文荣”——吴丽丽的工龄从1998年开始计算,直到2008年,鱼台县第二人民医院依然在为其发放工资。而且随着工龄的增长,工资也随之增长。
法院事后审理查明,2004年6月,冒名顶替吴文荣的工作关系转到了鱼台县中医院,但是第二人民医院的工资依然照发。吴文荣说,吴丽丽的空饷从一家医院“吃”到了第二家医院。
2009年12月,鱼台县人民法院对此案一审判定,由冒名顶替者赔偿吴文荣精神损害抚慰金5000元。一审判决下达后,吴文荣不服,向山东省济宁市中级人民法院提出上诉。
“吃空饷”致国资损失
吴文荣认为,如果不是有关部门把关不严,吴丽丽不可能冒名顶替吃10年空饷。因此,在上诉时,她将鱼台县卫生局和鱼台县人事局一并告上了法庭。
济宁市中院审理后认为,鱼台县人事局、鱼台县卫生局均是行政管理部门,其对吴文荣工作关系和人事关系的审批行为,属于行政管理行为,不属于人民法院受理民事案件的范畴,因此吴文荣通过此案诉鱼台县人事局、鱼台县卫生局承担民事责任,于法无据,不予支持。
据鱼台县知情人士透露,尽管在吴文荣案中,并没有追究鱼台县人事局、鱼台县卫生局的责任,但是就吃空饷一事本身而言,在鱼台县当地并不是什么稀罕事。
据了解,吴文荣被冒名顶替的那一年,正值当地卫生系统公开招聘。鱼台县中医院院长在给当地法院的笔录中表明,“具体时间已记不清了,是卫生系统最后一批聘干人员,是挂编挂在这里的……这一批有二十多个,大部分是卫生系统的子女……因为他们是在编人员,这一部分有经费,院里给他们交保险了……现在挂聘的都不再交保险了”。
《法制日报》记者在采访中了解到,在“吃空饷”事件中,还有一大问题就是,在追回“吃空饷”期间所发工资时,应如何查处?
吴丽丽“吃空饷”事发后,吴丽丽的父亲向鱼台县纪委上交了违纪款共14000余元。而据吴文荣介绍,对于吴丽丽“吃空饷”的金额究竟有多少,至今仍无定论。鱼台县当地有关部门查明,吴丽丽的空饷吃到了2007年。但来自当地人事部门的记录表明,至少到2008年,吴丽丽仍在领工资,“吴文荣”仅2008年单月工资便达到了765元。
吴文荣的代理律师潘强认为,“吃空饷”的行为在法律上属于典型的不当得利行为,根据民法通则第九十二条规定:“没有合法根据,取得不当利益,造成他人损失的,应当将取得的不当利益返还受损失的人。”吴丽丽同其中一家医院存在劳动关系,属于该医院的正式员工,但是始终没有上班,也就是说,她在没有提供相应的服务和劳动的前提下,却获得劳动报酬。这种不当得利行为,损害的是国家机关、国有企业、事业单位的合法利益,给国有资产造成了损失,依法应当将取得的不当得利返还给相关的单位。
“吃空饷”背后的制度成因
“‘吃空饷’的情况种类繁多,比如说有的是个人‘吃空饷’,有的是集体‘吃空饷’,其实是一种不劳而获。这种情况在几年前就有,有些地方还曾专门整顿‘吃空饷’的问题。而近期这一系列的问题又曝出来,说明我们看到的还只是冰山一角而已,冰山下面的情况可能更严重,很多人将公共财政当成了唐僧肉。”清华大学法学院教授王锡锌对《法制日报》记者说。
在一些业内专家看来,不断被曝光的吃空饷事件,暴露出了当前行政体制内的某些深层次弊端,而其本质上是一种腐败现象。
有学者认为,“吃空饷”既是“私吃公”,也是“公吃私”,其实质是公共权力的滥用。“私吃公”是因为少数公共部门和公职人员为满足私利而贪占公共资源,以地方或局部利益损害国家利益或公共利益。“公吃私”是因为少数公共部门和公职人员以“公”之身份侵害纳税人之个体权利。但无论是“私吃公”还是“公吃私”,本质上都是一样的——利用公共权力满足私利。由此可以确定,“吃空饷”具有腐败性质。
“‘吃空饷’的行为在县级和县级以下的基层单位更容易发生。因为在制度网络的末梢,外在的约束条件和限制逐渐减弱,有法不依、有章不循的现象更加突出。此时,人情关系和权力的介入,会对制度的严格执行构成很大的冲击,让‘吃空饷’的行为屡禁不止、防不胜防。”潘强进一步向记者分析说。
中国政法大学法治政府研究院教授王敬波说,“大面积‘吃空饷’反映出了当前基层行政机关和事业单位管理的漏洞很多。尤其是信息公开的工作以及监察制度还有很大的发展空间,财政和人事信息不公开,行政机关和事业单位管理就没有社会公众的监督,或是监督不力,这是造成很多地方存在‘吃空饷’的主要原因”。
王敬波认为,从制度层面来看,行政机关和事业单位的管理制度并不缺失,问题的关键在于,不少行政机关和事业单位管理的制度,包括薪酬管理制度,都是人事或财政部门的一些规范性文件,也就是群众俗称的“红头文件”,而没有上升到法律的层面,法制化程度比较低。这就使得外部监督无法作为,没有一个很好的监督渠道。
“行政机关及部分事业单位的人员工资发放都依靠公共财政,但由于现在很多地方对这些所谓‘在编’人员的管理都是作为一个内部行为来进行,法制化程度和信息公开化程度都比较低,淡化了其公共财政的属性,导致了很多漏洞的出现。”王敬波说。
如何杜绝“吃空饷”现象?王敬波认为,首先应该提高公共财政和人事制度的法制化程度,变现有的内部管理为社会管理。体制内人员薪酬是社会财富的积累,其使用、工资标准的制定、涨工资等问题,绝不是单位内部的问题,而应是一个社会问题,是公共财政的问题,因此,相关人员的薪酬发放和人事动迁都应上升到法规和法律的层级,在法制化的层面操作,淡化内部管理的色彩。此外,还应该做到真正的信息公开,让群众知道行政机关和事业单位究竟有多少人员,这些人又是怎么进来的。
王锡锌认为,要加强对“吃空饷”行为的制裁力度。“很多地方只是简单地追回了所吃的空饷,但是如果吃空饷是故意的甚至是恶意的,那么应该追究法律责任,进行严肃的处理。而不仅仅是简单地予以惩罚”。
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在近日重庆发生的“吃空饷”事件中,经过多方调查取证,重庆市万州区严肃处理了社会反映的万州区前区长李世奎的女儿李果“吃空饷”事件,由纪委责成人力资源和社会保障局按规定对李果予以辞退,李果两年间所领取的工资、津贴与福利等收入全额退还。
万州区人力资源和社会保障局对此表示,两年期间的工资、津贴及福利不是一成不变的……还需要进一步逐月地核实李果领取的准确金额。“是多少就是多少,绝对不能少退一分一厘”。
而在湖南省宁远县中学教师“吃空饷”事件中,在2009年解除38名教师的教职后,2010年宁远县又停发了22名教师的工资。2010年10月,宁远县教育局向县财政局工资统发中心发出《关于停发李平等22名教师工资的报告》:“我系统现有李平等22名教师擅自离岗,请从2010年11月1日起停发工资。”
按照上述数字进行计算,从2009年至2010年,因离岗不归,宁远县共解除教职和停发工资的教师至少有60名。这60人中,或多或少不同程度地领过空饷。以每位教师每年的工资和各项保险最低2万元计算,这60名教师若吃一年空饷,就将吃掉财政120万元。本报记者杜晓 本报实习生谷艳东
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