随着城市现代化的迅猛发展和改革的深化,我国城市传统行政管理体制的弊端日益显现。身处城市管理基层的街道办事处和社区,由于人少、权弱、钱紧、场地缺,基层组织薄弱与城市管理复杂的矛盾日益凸显。
作为全省经济社会先发地区的青岛市市南区,自2008年起,启动了以政府管理重心下移为特点、强化基层社会管理的改革步伐:实施属地管理,由政府职能部门对城市管理负全责转向街道办事处负责制;启动社区工作站建设,实现政府管理“到底到边”;夯实基层阵地,强力推进基层社区“三个中心”建设——这三篇基层基础建设的组合文章,共同构成了城市社会管理体制机制的重大探索。其人员配置程度之高、资金投入力度之大、工作推进速度之快全国罕见,并在一定程度上优化了当前城市基层组织架构和管理模式。
从“条条”到“块块”根本调整
街道办事处成城市一线管理主体
形成于计划经济体制下的城市治理结构,当下最大的弊端在于“条块”职能的倒置:社会日渐多元化,使以政府职能部门负全责的“条条”管理,越来越无力实现管理的精细化和全覆盖;而与管区联系最为紧密的街道办事处,却没有管理权。街道办事处“看得见的管不着”,有关职能部门“管得着的看不见”,管理的低效由此而生。
从这里着手,市南区基层组织变革的第一步,就是明确街道办事处在城市管理中的主体地位。2008年,按照“守土有责、属地管理、权责一致、重心下移”的原则,将财政支付预算、城区建设管理、经济发展与服务等职能一并由区职能部门下放到街道办,城市管理完成了由“条条”为主向“块块”为主的根本性调整。
一着棋准满盘活,“块块管理”带来的直接变化,就是城市管理变为“看得见就管得着”:湛山街道42处乱搭乱建问题,以前多家部门“群龙治水”,责任主体不明,一拖多少年。职能下放办事处后,一周内即告全部解决。
办事处管理主体确立的制度性保证,是人员力量全方位下沉。2008年以来,全区街道办事处领导班子几经调整,平均年龄从48.7岁下降到44岁,大学本科及以上学历83人,研究生学历12人。随后,以2010年全区机构改革为契机,上压下增、上减下压、上缩下扩,对全区公务人员结构进行了大幅调整:减少区机关编制111名,全部增加给办事处,从过去机关比街道编制多88名、人员多112名,变为现在街道比机关编制多18名,人员多26名,传统“倒三角”模式转变为“正三角”,市南区成为青岛四个中心区中唯一机关工作人员数量比街道办事处少的城区。
两次调整,直观看,突破了基层干部人手不足、年龄结构偏大、整体素质不高的窘境,改善了基层干部队伍结构。从更深层次着眼,这种变化一举扭转了传统的基层价值观,改写了全区的干部运行机制,对保证社会管理工作重心下移,意义更为深远。
市南区委常委、组织部长陈大维介绍:重心下移的同时,市南区跟进一系列干部选拔机制调整。如对机关干部下基层,区里采取在符合标准的所有机关干部中进行副科级岗位竞争的办法,确保真正优秀的机关人员下得去。并规定,今后所有处级干部提拔,都必须有街道社区工作经验……这些举措,为城市工作重心下移提供了长期组织支持。
全省首创社区工作站
社区从此有了政府工作平台
去年10月份以来,一种全省首创、被称为社区工作站的新生事物诞生于市南,迅速覆盖了市南所有社区。
社区工作站的出现,使市南社区组织形式发生重大变化:居站分设,各行其职,由街道班子副处级领导干部兼任工作站站长,优秀科级干部担任专职工作人员,形成了党委、工作站、居委会“两委一站、三位一体、职责分设、合署办公”的全新社区管理模式。
不难发现,社区工作站的设立,其实质是街道党工委和办事处管理主体地位的延伸和强化,其设立使城市最基础单位的社区第一次有了政府的工作平台。
湛山街道党工委书记辛民志这样解读其意义:长期以来,基层社区一直存在政府职能缺位、自治组织错位等问题,身为群众自治组织的居委会,一直被当做“小政府”,承担了上百项行政性事务,不在其位谋其政,履行职能时力不从心。比如社区有居民上访,居委会只能协调、无法处置,矛盾必然“向上走”;甚至像居民楼下水道堵塞这样的小事,只要一户居民不愿意维修,就会无限期地拖。
而设立社区工作站后,因为政府直接参与,难题迎刃而解:上百项行政事务由政府专职人员负责,有效解决了职能不清、推诿扯皮现象。同时,社区工作站站长身兼街道党工委成员,不但协调能力大大增强,而且成绩好坏直接与考核、升迁挂钩,社区工作的效率自然有了保障。辛民志举了个形象的例子:从前中午街道干部吃过饭,打阵子牌是常事儿,自从派上社区工作站岗位后,常连个人影都找不见——全到社区忙去了。
创立工作站带来的社区治理高效化,还体现在居委会的“解放”上:以前作为群众自治组织的居委会,大部分精力放在了应对政府下派的各项任务,“种了政府的田,荒了自治的地”。社区工作站设立后,居委会完成了由“政府之腿”到“居民之手”的转变。珠海路办事处主任牛鲁彬介绍,改制半年多,“腾出手”来的各社区居委会,先后成立了和事老协会、和谐楼院促进协会、环境卫生监督队等十几家居民自治组织,“小事不出楼院片区,大事难事不出居委会”的局面已经形成。
强力推进社区“三个中心”建设
以基层设置阵地化
推动基层工作正规化
去年10月,盐城路社区“三个中心”启用那天,七十多岁的宋美兰老人全楼转了一圈,拉着社区居委会主任明纪美的手掉了泪:“这么好的社区中心,从来没敢想啊!”
从2000年至今,盐城路社区居委会四迁其家,在经历了从12平方米板房、90平方米租房、300平方米民房的“转徙”后,终于变为1070平方米的管理服务、文化康乐、医疗卫生设施高标准配备的敞亮“门头房”,老人的激动不难理解。
盐城路社区中心的变迁,是市南区夯实基层阵地的一个缩影:2010年,区里明确提出,2012年前,全区65个社区均须建成一处1000平方米以上社区“管理、文化、医疗”中心,并把这一任务列为政府首位民心工程。在功能设置上,三个中心定位明确:管理中心为百姓提供面对面的公共服务和社区管理;社区医疗中心为百姓提供便捷的医护服务;而社区“文化中心”,也不只是传统意义上一个唱歌跳舞的休闲娱乐场所,而是为社区打造一方提升居民思想素质、技能素质、身体素质的阵地。截至目前,全区已有30处社区“三个中心”达1000平方米以上,面积最大的达到了4000平方米,今年年底前将有80%以上的社区达到这个标准。
这么大的力度,很容易使人惊叹其投入的“量”。的确,为了确保社区“三个中心”建设,市南区将这项工作列为全区财政投入的头等任务之一,千方百计筹措资金,即便是借款也义无反顾地干,全区仅2010年就投入了5亿元。
但从深处剖析,三个中心的建设,更重要体现为一种理念的质变。市南区有关领导这样解读:之前的社区中心建设的薄弱状态,本身就是基层工作不正规的外在体现。当前要实现基层组织正规化建设,就必须有正规的设置配备相一致。从这个角度看,“三个中心”的配备,本身就意味着以基层设置阵地化推动基层工作正规化。
这从一个事例上看得很清楚:“三个中心”建设,基本原则就是“宁建不租、宁买不租”。这在寸土寸金,驻军单位、党政机关集中的青岛市核心区,其难度可想而知。市南区委书记李学海这样解释:“只要是租屋子,就仍然存在着更换地点等变数,但买下来后,屋子产权就永远属于社区的了,这实际上是为基层组织建设和服务群众留下了永久的阵地,是给社区居民保留了一笔宝贵的民生财富。只有这样,固本强基才具备了真正长久的依托。”
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